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작성일 : 16-11-07 17:12
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'책임총리' 논란의 법적 의미…본질은 '대통령 권한 쪼개기'
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글쓴이 :
시애틀N
 조회 : 1,313
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청-야권, 법 규정 없어 개념 불명확한 ‘책임총리’ 해석 제 각각
거국중립내각 수립하려면 '책임총리' 문제 선결돼야
최순실 게이트로 정국이 격랑에 휩싸이자 청와대와 야권이 김병준 신임 총리내정자의 진퇴를 놓고 공방을 벌이고 있다.
하지만 청와대가 주장하는 ‘책임총리제’는 헌법과 법률에 근거가 없는 정치적 용어로 현행 헌법상 책임총리제가 의미하는 바가 무엇인지조차 명확하지 않다.
이 때문에 청와대 측이 주장하는 ‘책임총리제’와 야권이 주장하는 ‘거국중립내각’ 등에 대한 논의가 실체 없이 겉돌고 있다는 지적이 제기되고 있다.
이를 두고 전문가들은 ‘책임총리제’와 ‘거국중립내각’은 결국 대통령의 헌법상 권한을 얼마나 나누고 쪼개어 가질 것인지에 관한 문제가 본질일 뿐이라는 분석을 내놓고 있다.
◇ 청와대가 말하는 ‘책임총리제’ 의미 … “대통령 권한 내려놓지 않겠다는 것”
박근혜 정부는 사상 초유의 민간인 국정 농단 사건인 ‘최순실 게이트’에 대한 타개책으로 ‘책임총리제’를 들고 나섰다.
책임총리라는 말은 법률용어가 아니다. 우리 헌법과 법률 어디에도 ‘책임총리’에 관한 언급은 없다. 책임총리는 정치학상의 개념으로 정치학자들이 사용하는 정치용어일 뿐이다.
법이 ‘책임총리’를 정하고 있지 않기 때문에 ‘책임총리’가 행사할 수 있는 법적 권한의 범위가 어디까지인지도 정립돼 있지 않다. 이 때문에 ‘책임총리제’를 언급하는 정치학자 마다 책임총리제에 대한 개념 정의가 다르고 책임총리제의 운용 방식 또한 다르게 설명하고 있는 실정이다.
책임총리제에 대한 법적 근거가 없는 상황이 대통령의 국정 운용을 원천 차단하고자 하는 국민들의 요구와 이에 반해 국정운영의 끈을 놓지 않으려는 박 대통령의 국정수행 의지와 충돌하며 논란이 일고 있다.
청와대관계자는 7일 "현행법상 최대한 정치적으로 여야 간 협의를 통해서 책임 총리를 하겠단 것으로 이해해 주셔야 한다"며 ”2선 후퇴라는 얘기가 현행법상 있는 건 아니잖나"고 밝혔다.
청와대 측이 책임총리제 도입을 언급하며 김병준 신임 총리내정자를 지명했지만, 구체적으로 총리가 어느 선까지 권한을 행사할 수 있는지 등에 대해서는 별도의 언급을 하지는 않고 있다.
청와대 관계자는 또 "책임 총리, 거국내각형 총리 등 그런 부분에서 (신임 총리가) 여야와 협의해서 힘 있게 내정을 이끌어간단 뜻으로 이해해야 한다"고도 말했다.
청와대 관계자의 설명에 비춰 박 대통령이 계속해서 외교·국방 등 ‘외치’에 관한 권한을 행사하겠다는 의지를 표명하는 것으로 해석할 수 있다.
하지만 헌법은 물론 현행 법률 어디에서도 ‘외치’와 ‘내치’를 명확히 구별하는 기준을 설정하고 있지 않다. ‘사드배치’ 문제를 예로 들어 설명하면 ‘사드배치’는 국방과 관련된 행위로 ‘외치’로도 볼수 있지만, 사드는 국내에 설치하는 것으로 내정 문제로 해석될 여지도 있다.
지금까지 책임총리와 관련한 청와대 측의 발언을 정리하면 "책임총리에 권한을 내줘 내치를 맡기는 형태“로 압축할 수 있다.
하지만 현행 헌법상 가능한 범위에서 최대한 총리의 권한을 인정한다해도 헌법 해석상의 문제가 발생할 개연성이 높다. 헌법이 내각임명 등의 최종 임명권자로 대통령을 지목하고 있기 때문에 사실상 책임총리제를 담보할 법적 방법도 없다.
현행 헌법은 국무총리의 권한으로 △대통령 유고 시 권한대행권 △행정 각 부 통할권 △각 부 장관인 국무위원 임명제청권 △국무위원 해임건의권 △부서권 등을 정하고 있다.
헌법이 명문으로 정하고 있는 총리의 권한이기 때문에 청와대 측이 책임총리에게 전권을 위임한다는 의사표시를 명확하게 해도 결국은 헌법이 정하고 있는 범위 안에서만 권한 행사가 가능하다. 이를 위반할 경우 위헌논란이 불가피하다.
현행 헌법상 총리에게 국무위원임명제청권, 국무위원해임건의권 등이 인정되고 있어 총리가 내각을 구성하고 대통령은 거부권을 행사하지 않는 등 임명권을 형식적으로만 행사한다는 전제 하에서 책임총리 운영이 가능하기도 하다. 하지만 대통령이 이를 거부할 경우 강제할 법적장치는 역시 마련돼 있지 않다.
또 총리가 행정 각 부를 통할할 수 있는 권한이 있지만 헌법 86조 2항이 명시적으로 “국무총리는 행정에 관해 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할한다”고 대통령의 명령을 전제로 하고 있어 문제다.
책임총리가 대통령의 명을 받는 순간 국정운영의 주체는 책임총리가 아닌 대통령이 된다. 책임총리제가 실현되려면 대통령이 형식적상으로나마 명령을 내리는 방식을 취해야 하는데 대통령이 이를 거부할 경우에도 뚜렷한 방지책이 없다는 문제가 있다.
전문가들은 ‘실권형 총리’라는 표현에도 회의적이다. 전학선 한국외대 법학전문대학원 교수는 “대통령이 실질상·명목상 가지고 있는 권한 100개 가운데 총리에게 단 1개만 인정해도 개념상으로는 ‘실권형 총리’가 된다”며 “결국 책임총리제든 거국중립내각이든 대통령의 권한을 권력분립 원리에 입각해 어느 정도 나누고 쪼개서 실질적인 행사를 보장할 수 있느냐가 관건일 뿐”이라고 설명했다.
◇ ‘책임총리’ 논란의 본질 …“권한 모두 내려놔” vs “못 내려놔”
야권이 주장하고 있는 ‘거국 중립내각’ 구성도 사정은 마찬가지다. ‘거국 중립내각’ 역시 우리 헌법과 법률에는 존재하지 않는 정치학적 용어다. 따라서 ‘거국중립내각’의 법적 의미는 불명확하다.
일단 야당 측은 대통령이 국회가 합의를 통해 추대한 총리를 형식적으로 임명만 할 것을 요구하고 있다. 정치 현실이야 어떤 상태든 현행 헌법 86조 1항이 국무총리는 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하도록 정하고 있기 때문이다.
야당 측이 주장하는 ‘거국 중립내각’ 구성은 국회가 추대한 ‘책임총리’가 여야와 합의를 통해 내각을 구성하는 방식으로 성립될 수 있다. 결국 ‘거국 중립내각’을 수립하기 위해서는 ‘책임총리’ 단계를 밟아야 한다는 얘기다.
그런데 문제는 청와대가 언급하고 인식하고 있는 ‘책임총리’와 야권이 인식하고 있는 ‘책임총리’의 의미가 다르다는데서 발생한다.
임지봉 서강대학교 법학전문대학원 교수는 “국민과 야권이 말하는 책임총리와 청와대가 말하는 책임총리의 의미가 다른 것으로 분석된다”고 말했다.
임 교수는 “야권이 인식하고 있는 ‘책임총리’는 대통령이 국정에서 완전히 손을 떼는 덧을 전제로 하는 책임총리이고, 청와대가 얘기하는 책임총리는 박 대통령이 외교, 국방에 관해서는 실질적인 권한을 행사하고, 총리는 내치에 관해서만 권한을 행사하는 책임총리제를 염두에 두고 있는 것 같다”고 설명했다.
그는 “정치권에서는 식물대통령을 만들어 대통령이 국정운영에 관여할 수 없도록 ‘거국중립내각’ 구성을 주장하고 있는데, 청와대와 대통령은 대통령의 권한을 내려놓지 않는 책임총리제를 주장하고 있다”고 덧붙였다.
기사제공=뉴스1(시애틀N 제휴사)
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